乡村讼事四问


“张主任,您今天要是不给我做主,我就睡这儿!”北京市通州区张家湾镇施园村的村民老张气呼呼地夹着铺盖卷到村委会主任张绍增家“讨公道”。看到老张抱着被子、固执地蹲在院里,上任不到一年的张绍增有点意外,忙问缘由。原来老张和自己兄弟打官司争父母留下的宅院败诉,一心想让村委会开具利于他的证明“翻案”。看这架势,老张这次势在必得,张绍增几次喊他进屋喝茶吃饭,都被硬生生怼了回来,好在老张家人及时赶来,将其劝走。

6月底,在施园村村委会的会议室,张绍增向记者介绍这段经历时颇有些无奈:“基层工作不好干,尤其是我们村。我们村在棚户改造范围,一个农家院今后就是一套房,最近两年,因家庭内部利益分配问题发生矛盾的可不少。”

施园村正处在城乡深度融合时期,各类纠纷时不时“冒头”,就像经历板块碰撞的大陆总有震荡——老百姓的物质生活水平水涨船高,对公共设施需求也随之提高,村里坑洼的土路、缺位的公厕,都是老百姓告状的由头;随着权利意识增强,村民越来越关注村级事务,村里收缴水电费,村干部若没有一本清晰的账目,老百姓可不服气;近两年因拆迁造成的各类矛盾,尤其是家庭内部利益分配引发的纠纷,不时搅动村庄的平静。

施园村是张家湾镇所辖的57个村之一。放眼张家湾镇,施园村的情况不是特例。从地图上看,张家湾镇位于北京城区东南,通州区腹地,以京哈高速为界,北部属于北京城市副中心范围,南部主要为农村地区,地理位置优渥。张家湾镇的城乡融合特点凸显,拆违腾退、土地复耕、重点工程等暴露出一系列历史遗留问题,各种矛盾层出叠见……

习近平总书记强调,把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来,让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”,切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。

为满足矛盾化解的迫切需求,让老百姓能有地方“找个说法”,今年年初,北京市通州区张家湾镇一站式多元解纷中心成立,通州区人民法院通过张家湾人民法庭的触角,在基层矛盾化解工作中探索出源头治理的创新实践。近日,张家湾人民法庭被最高人民法院确定为服务新型城镇化建设试点法庭,正式承担起探索如何服务保障新型城镇化建设的任务。

纵观全国,基层解纷模式近两年来遍地开花。然而,基层矛盾源头治理的实际效果到底如何?在矛盾突出的城乡接合部乡镇,这些解纷模式能否发挥作用?带着问题,记者探访了张家湾镇,以期得到“窥一斑而见全豹,观滴水可知沧海”的效果。

农民群众打官司很难吗?

在地处偏远的农村,农民群众常常受制于地域局限,遭遇诉讼难的困境。在技术和交通长足发展的今天,农民群众打官司是否依然艰难?

6月10日,记者旁听了一场张家湾人民法庭的巡回审判。当天一大早,张家湾人民法庭庭长晋怡风风火火地在办公室整理开庭的东西——国徽、布标、法槌、卷宗材料和刚熨烫好的法袍,一样不少。9时许,晋怡的车准时开出了张家湾人民法庭的大门,直奔陆辛庄当事人的家。2021年底,陆辛庄村民张大爷起诉了自己的弟弟张二叔,目的是要分张二叔现在居住的农家院产权。张大爷一家认为,这个农家院是父母遗产,本应有他家一半。在立案之后,张大爷因病去世,他的妻子和儿女成为原告。

晋怡在张二叔家转了好几圈,张二叔的卧室摆满杂物,只有厨房略敞亮些。晋怡最后拍了板:“就在厨房里开庭吧!”法官助理郭铭明踩着凳子,在墙上挂上人民法院巡回审判布标。原被告一起动手,将两张高低不等的木头小桌拼在一起,成为“审判台”。张二叔特地换了件干净的灰色衬衫,并仔细地扣好最上面的那颗纽扣。

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北京市通州区人民法院张家湾人民法庭巡回审判在村民家中的厨房开庭。 农民日报·中国农网记者 李靖 摄

在晋怡的主持下,双方在一个半小时的庭审中表达了各自的意见。12时许,晋怡宣布休庭,让双方签字。今年前6个月,虽然受到新冠肺炎疫情防控影响,但张家湾人民法庭还是进行了17场巡回调解、巡回审判、现场勘察。

“新中国成立初期及以后很长一段时间,法官深入农村等交通不便的偏远地区,就地立案、就地开庭、当庭调解、当庭结案的巡回审判方式发挥了极大的作用。然而随着时代发展和案件增加,这种诉讼方式也存在着耗时耗力的短板。”中国政法大学法学院乡村治理研究室主任崔林林表示。

诉讼还有没有更便捷的方式?“近年来,随着时代的发展和互联网技术的运用,巡回审判也在不断创新和发展,出现了‘云端法庭’,现在越来越多的巡回法官不再跋山涉水,诉讼群众足不出户。”在今年3月4日全国政协十三届五次会议举行的首场“委员通道”,全国政协委员、时任通州区人民法院副院长李迎新表示。李迎新口中的“云端法庭”,就是指在线庭审系统。

5月7日,晋怡在张家湾人民法庭的一间审判庭内,利用“云端法庭”审理了一起案件。当天上午,晋怡身穿法袍在审判席上落座,从容地展开案卷。书记员打开大屏幕以及网络设备。不多时,屏幕上出现原告——张家湾镇高营村年近八旬的侯大爷,该案的被告——侯大爷的3个儿子也先后出现在分屏幕前,他们都在自己家里参加了庭审。父子4人也是因为房产纠纷打起了官司。侯大爷称,他和3个儿子每人名下都有一处宅基地,这4处宅基地都属于他与已经去世的老伴儿。尽管其中3处登记于儿子们名下,但一半产权属于他,另一半属于老伴儿的遗产,他起诉要求儿子们归还属于他的份额,并继承老伴儿遗产中相应的份额。但3名被告都不同意侯大爷的说法,气得侯大爷在屏幕前说话的声音越来越大。同样是当事人足不出户就能参加的庭审,但这场庭审的场景与陆辛庄“厨房里的开庭”大不相同。

晋怡介绍,去陆辛庄开展巡回审判是因为张二叔没有手机,也不会上网,“云端法庭”派不上用场。“相较于传统的巡回审判方式,‘云端法庭’发挥着更强有力的作用。今年前6个月,我们法庭线上开庭1644次。”晋怡说。

从数据看,在线庭审技术在全国范围内也发展迅速。根据《法治蓝皮书·中国法院信息化发展报告》,2021年全国法院在线立案1143.9万件,在线开庭127.5万场。

可以说,“云端法庭”改变了人背马驮的巡回审判样貌,让农民群众的诉讼之路更为平坦。

“坐堂问案”能不能“包打天下”?

诉讼是处理纠纷和应对侵害最正规、最权威的手段,也是群众维护合法权益的最后屏障。为了保障偏远地区群众的诉权,多年来,人民法院坚持面向农村、面向基层、面向群众,既要便于群众诉讼,又要便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权。截至2021年,全国法院实际运行的人民法庭有10145个,其中乡村法庭6201个、城区法庭1234个、城乡接合法庭2710个。不少地区建立了人民法庭巡回审判点,全部乡村以及绝大部分城市地区基本实现人民法庭司法服务有效覆盖。随着“云端法庭”的广泛应用,巡回审判进一步发展,老百姓打官司基本上克服了“山高路远”的地域局限。

但依托人民法庭,又插上科技翅膀的诉讼机制能否化解所有的基层矛盾?

施园村村民刘庆仙今年60岁。她在2010年和2019年分别到通州区人民法院进行了诉讼。“2010年,我和村里同乡结伴去法院开庭,坐公交车在路上耗了一个多小时。2019年我又有官司要打,法官说不用跑了,法院给我发短信,让我通过手机开庭,闺女帮我下载的小程序。我在家就看见法官了,觉得特新鲜。”刘庆仙说。

虽然“云端法庭”很便利,但刘庆仙却表示,她依然要面临诉讼中的很多关卡,比如要递交相应的诉讼材料、完成庭审程序,“有时法官向我解释好多遍,我还是不太懂需要交什么资料,下一步要干啥。”

6月底,记者在张家湾镇采访时,与一名不愿意透露姓名的村民攀谈了起来。这位50多岁的大叔告诉记者,他曾经因为翻建房屋与施工方发生纠纷。“我认为他建的房屋质量不过关,包工头态度还不好,我俩谈不拢。”该村民说,他本来铆足了劲儿要和对方争个是非高下,但发现打官司需要投入较高的经济成本和时间成本,“去通州区的律师事务所一问,律师费少说要几万元。听说打官司还得出司法鉴定费。我觉得成本高,最终选择了和他协商解决。”

此外,诉讼程序和司法裁判的刚性也会给矛盾双方的关系带来冲击。“卷着铺盖到村委会主任家的老张就是因为和兄弟争房产败诉而心里不服,案结事不了。”施园村党支部书记赵林兴介绍。

以诉讼为主的纠纷解决机制有诸多弊端——周期长、程序复杂、成本高、对抗性强……

所有纠纷都通过诉讼来解决,不科学也不现实。据悉,从2015年5月开始,人民法院改立案审查制为立案登记制,大大降低了立案门槛。目前全国法院受理的案件数已经由2012年的1300万余件增长到2021年3300万余件。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”,我国有14亿人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重负!

2019年,习近平总书记在中央政法工作会议上作出重要指示,明确提出要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2021年,中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》。会议强调,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性法律制度,从源头上减少诉讼增量。

最高人民法院行政审判庭负责人在接受媒体采访时表示,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,把诉讼作为纠纷解决的最后防线,加快构建衔接顺畅、协调有序的多元化纠纷解决体系成为新时代政法改革的重要内容之一。

法庭之外如何化干戈为玉帛?

记者查阅资料发现,非诉讼纠纷解决机制的内涵没有统一的提法。有专家认为,该机制包括和解、调解、仲裁等内容。还有人认为,该机制外延宽泛,是在法律框架内,灵活适用各种非诉方式来解决纠纷。

聚焦张家湾镇,根据法院与镇政府的合作协议,法官成为基层共治的重要力量,定期参加“接诉即办”会商会,同时还参与非诉调解、普法等化解纠纷的工作。

最近,张家湾人民法庭法官徐明祺的脸上被北京夏天的太阳晒得黝黑。近两年,他承担了不少非诉调解和普法任务,隔三岔五要下村,因此经常被同事们戏称为“最会聊天的法官”。“跟乡亲们说话不能端着,我现在的语言风格越来越‘接地气’。”他表示,在法庭上把当事人称为原告、被告,但在村里,见到老人家得一口一个“大娘”“大爷”,见年轻人得喊“大兄弟”;在裁判文书里,他写当事人举证不足或缺乏法律依据,但在调解现场,他只能劝慰老乡,“您这话不占理”“您不像不讲理的人”……

徐明祺的很多非诉调解工作是与张家湾镇“接诉即办”工作相衔接的。3月中旬,徐明祺接到一起非诉调解任务。张家湾镇的杨女士家因一处工业大院涉及清退拆迁,认为自己没有足额拿到补偿款而不停地投诉,拆迁、信访等部门接待多次,杨女士依然不服。在调解中,徐明祺就相关法律规定与杨女士和拆迁单位深谈,掰开揉碎了讲解各项规定,并举出相应案例作为佐证。最终,相关部门和杨女士达成协议,杨女士当天撤了投诉。

同时,源头化解矛盾,减少诉讼增量,也是开展非诉讼纠纷解决机制的内容之一。徐明祺介绍,张家湾镇处于城乡融合过程中,有不少村发生了涉拆迁纠纷,尤其是家庭内部利益分配矛盾较多。如果任由这些矛盾演化为诉讼,对当事人来说形成诉累,对基层治理工作的开展也有不利影响。因此,他和同事们参与了不少调解和普法活动,仅他一人就记录了厚厚的一本台账。

“老百姓有些想法与现行法律有冲突。比如,老一辈有多个子女,有的孩子很早走出农村到城里就业,有的孩子留在村里成为农民。现在村里拆迁,城里的孩子是否有权继承拆迁补偿款?有的人觉得不是本村人,不能享有这部分利益。实际上,城里的子女也是法定继承人,如果父母没有留下遗嘱,应该有他们的份额。”就此问题,徐明祺专门下村做专题讲解,很多村民听完案例解读都恍然大悟。徐明祺感慨,这样的讲座一次性解决多个家庭的同样问题,大大提高了效率。

2021年底,施园村计划将工业大院腾退后的100多亩待建荒地利用起来,与村民签订短期租赁合同,以优惠的条件鼓励村民种植农作物。一方面给村民增加收入,另一方面为村委会节省了除草防火的成本,大家都踊跃报名。赵林兴却开始发愁,村里有700多非户籍人口,还有700多户籍人口。僧多粥少,如何平衡?为此,村里通过程序,划定村集体经济组织成员为租赁主体范围,其他人不能租赁。“我也在这村住,为啥不能租地种菜?”有人对此提出了质疑。为此事,赵林兴找到了张家湾人民法庭,让法官“跟大家伙儿聊一聊”。

2021年10月的一天下午,徐明祺到施园村村委会会议室,针对村民资格确认一事开专题讲座,不大的会议室里坐得满满当当。徐明祺告诉大家,这件事属于村民自治范畴,村委会有权划定范围,并现场详细解读了相关法律法规。当天会议之后,施园村“揭网见绿”行动得以顺利开展,80余名村民租赁了土地。现在地里的白菜、黄瓜、萝卜等各种蔬菜长势喜人。

崔林林表示:“非诉讼纠纷解决机制亦有独特的优势,适用范围广、形势灵活快捷,同时相较于诉讼,更符合老百姓留有余地的感情需求,尤其是法官参与非诉调解更专业和权威。但值得注意的是,在推进该项工作过程中,法官还是要关注自己的职业定位,不要让当事人有未立案先宣判的错觉。同时,如何压实非诉解纷机制的责任,值得进一步探索,既不能为调解而调解,也不能让考核机制缺位。要想让好的做法成为长效机制,制度建设上需推敲细节。”

怎样找到一站式多元解纷的“启动键”?

无论是诉讼还是非诉讼纠纷解决机制,都需要在源头了解群众诉求。如何让农民群众找到一站式多元解纷机制的“启动键”?

3月初,张家湾人民法庭在张家湾镇北大化村、何各庄村等10个村设立村级解纷联络站,选任村里威望较高、热心调解、熟知村情民意的群众担任村级解纷联络员,并派特邀调解员包村对接,同时利用自主研发的“E解纷”小程序收集群众诉求。村民一扫码就可进入“E解纷”小程序,点击“申请解纷”后再点击“+”号,填写基本信息按照程序指引提交,便可进行法律咨询、申请调解、获取在线诉讼等服务。

“村里老有噪音,怎么起诉?”“我要离婚,财产怎么分?”……5月10日,张家湾人民法庭的法官赵凡在“E解纷”小程序后台查看村民发来的咨询问题,进行分类处理。这些纠纷大部分将交由村级解纷联络员、调解员先行调解,调解不成且符合立案条件的,就会被交给法官进一步处理。

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张家湾人民法庭特邀调解员在向村民介绍使用“E解纷”。 资料图

“扫二维码就有人上门给解决问题,还能找到法官?我看这事儿有点悬乎。”当二维码刚贴在村级解纷联络站墙上的时候,老百姓曾提出这样的疑问。

3月15日,为了进一步给村民答疑解惑,赵凡和同事们在10个试点村走了一圈,不仅讲解小程序的用法,还解答了不少村民的咨询。张绍增介绍,法官来施园村的当天,数十位村民在村委会大院里排起了长龙。“我在院子里给大家发号,就像银行办理业务一样。”赵凡说,大部分村民想就个案进行法律咨询,“有的村民拿着厚厚的材料来直接问我,这案子起诉能赢不?”赵凡向村民们解释,法官不能就个案进行法律解读,大家可以通过小程序申请调解或起诉,不少人立刻扫码填表。

4月15日,赵凡在后台系统内看到何各庄村“90后”村民小卢提交的一条咨询信息。他说:“我的朋友王某向我借钱,几个月以来,他总说没钱还我,我能凭转账截图起诉吗?”赵凡当天就把小卢的咨询分配给调解员。经过调解,小哥俩很快达成协议。

赵凡介绍,如果调解员调解不成,她将指导小卢在网上提交起诉手续。立案后,法官会组织庭前调解,调解不成,案件会进入审判阶段。通过“E解纷”小程序,张家湾人民法庭希望能构建从源头到诉前再到诉讼,前后端分层递进、衔接配套的矛盾化解体系。

据介绍,在法官积极开展小程序推广期间,咨询人数呈现上升趋势。因为疫情防控需要,法院暂停了下村活动,平台的咨询量有所回落。根据通州区人民法院统计,自“E解纷”小程序运行以来,已收集50余条解纷需求,其中有40条在进入诉讼前被化解。

崔林林表示:“用科技手段拉近和群众之间的距离,通过一个网上登录步骤,就开启一站式多元解纷机制,对化解基层矛盾有着积极意义。应注意的是,在技术推广中应尽量避免‘一阵风’。若群众积极咨询,但迟迟得不到回应,或者法官下村时二维码就在,法官一走二维码就撤,不能持之以恒地维护,技术再便捷也摆脱不了‘昙花一现’的命运。积极运维、及时响应,‘指尖神器’才能发挥应有作用。”

在采访中记者深刻地感受到,法院是多元纠纷解决体系中至关重要的一环,在处理好诉讼与非诉讼机制的关系中,具有引领、推动和保障作用,但也并非一力所能为。

在张家湾镇一核多元共治中心,记者看到,除了法官之外,检察院、公安、“两代表一委员”、专家学者、公益律师、社会组织、心理咨询师等多元主体都汇聚于此,采取坐班式、轮值式、预约式等方式,发挥各多元主体优势,共同参与基层治理。

在施园村采访时,赵林兴指着村委会对面小广场上竖起的大屏幕说,除了充分利用法官等共治力量参与治理,他还有其他化解基层矛盾的高招。比如为了化解干群矛盾,他促使村委会在会议室安装了直播设备,每一次村里开会,群众都能通过大屏幕看到会议过程,尤其是村里的钱怎么花、哪些人是村集体经济组织成员,这些事关村民个人利益的决议,都要在老百姓眼皮底下进行。“现在我们村干群矛盾缓和多了。”赵林兴说。

当然,留给张家湾人民法庭的问题还有很多。比如,在化解基层矛盾工作中,法院如何做到既要为非诉讼纠纷解决机制提供司法保障,同时又要认真把好案件“入口关”,对起诉到人民法院的纠纷发挥主导作用?人民法院如何协调与其他治理力量的关系?

不仅是张家湾镇,如何实现共同繁荣的新型城乡关系,更是每一个城乡接合部乡镇都要思考的问题。

作者:农民日报·中国农网记者 李婧

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